2021年6月8日，美国白宫发布《建立弹性供应链，振兴美国制造业，促进基础广泛增长：第14017号行政命令下的百日审查》报告。报告根据总统拜登2月24日签署的第14017号“美国供应链”行政令要求，由美商务部、能源部、国防部和卫生与公共服务部四个部门分别对半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料、药品及活性药物成分四种关键产品的供应链进行全面审查，分析各产品供应链的现状和潜在风险，并就加强供应链弹性提出具体建议。报告主要内容摘译如下。图1 《建立弹性供应链，振兴美国制造业，促进基础广泛增长：第14017号行政命令下的百日审查》报告封面一、对半导体制造和先进封装的审查
半导体是集成电路的物质基础，对现代生活至关重要，几乎可用于所有的技术产品，同时也是最先进军事系统的基础。2020年，美国半导体行业收入约占全球总收入的47%，但其制造能力占全球份额已从20年前的37%下降到目前的12%左右。新冠疫情进一步凸显了半导体行业对于应对紧迫挑战的重要作用。基于此，报告从设计，制造，组装、测试与封装（ATP）和先进封装，材料，制造设备五个环节对美国半导体供应链进行了全面审查。
1. 供应链现状
设计方面，美国拥有强大的半导体设计能力，并处于世界领先地位，但所需的知识产权、劳动力以及制造资源等较为有限并高度对外依赖。制造方面，美国半导体缺乏自主生产能力，主要依靠台湾地区生产前沿逻辑芯片，中国、韩国等生产成熟制程芯片。ATP和先进封装方面，美国对于技术含量相对较低的后端ATP主要依赖于亚洲国家，且缺乏发展先进封装所需的制造材料和成本效益环境，同时中国的大规模投资可能对先进封装市场产生颠覆性影响。材料方面，半导体生产需要数百种材料，美国可生产用于半导体制造的气体和湿化学品，日本、台湾地区等在硅片、光罩和光刻胶市场上占据主导地位。制造设备方面，美国在大部分前端半导体制造设备方面占全球市场份额较大，但光刻设备生产主要集中在荷兰和日本，且这些设备制造商的主要市场均不在美国。
2. 供应链风险评估
报告认为，美国半导体供应链主要存在8个风险点。一是半导体供应链呈全球化分布，并有高度专业化和制造企业地理位置集中等特点，使供应链更为脆弱；二是存在恶意插入微电子漏洞、伪造半导体等破坏行为，容易造成质量缺陷；三是对过时及非前沿半导体的持续需求，与有限的供应商数量及高生产成本之间存在矛盾；四是地缘政治因素影响；五是中国半导体产业的成长降低了美国对半导体产业的吸引力；六是人才短缺；七是知识产权窃取；八是大规模研发资金的需求与潜在收益不匹配导致投资意愿降低。
3. 政策建议
报告针对半导体供应链存在的风险提出了7项政策建议。一是加强与产业界、盟友和伙伴的合作，提高信息透明度和投资力度；二是为半导体的研发及其生产设施建设等提供资金支持；三是通过立法等举措优化国内半导体制造生态系统；四是为制造商特别是中小企业提供资金等资源支持；五是通过培训、投资以及修改移民政策等措施，为半导体行业提供多样化的人才引进途径；六是与盟国及伙伴合作，增强半导体供应链弹性，鼓励外国制造商和材料供应商在美及其盟国投资，推进研发伙伴关系，并利用政策解决市场失衡等问题；七是利用出口管制、外国投资审查等政策，保护美国在半导体制造和先进封装方面的技术优势。大容量电池可用于车载储能、地面储能及其他国防应用。随着美国对电动车和地面储能需求的增加，投资者也增加了对清洁能源的投资。政府和私营企业需在大容量电池的原材料生产、材料提炼和加工、电池材料和电池制造、电池组装和最终产品制造、电池报废和回收五个主要环节采取协调行动，以在全球电池市场取得领先地位。
1. 供应链现状
原材料生产方面，镍、锂和钴等关键材料的生产不足是造成大容量电池供应链上游脆弱性的主要因素，而美国目前仅能进行锂的提取和提纯，其他所需原料的生产高度依赖国外。材料提炼和加工方面，美国开采的关键矿物通常被用于出口，国内的提炼和加工能力严重不足。电池材料和电池制造方面，美国电池材料和电池制造产能不到全球市场份额的10%，而中国产能已达到了全球的75%。电池组装和最终产品制造方面，为满足北美电动汽车生产需求，美国已经建立电池组制造基地，但美国消费市场仍然落后，政府对电池和电池组制造能力的补贴可以促进消费市场的发展及私营部门的投资。电池报废和回收方面，增加对报废产品关键材料的回收利用不仅可以抵消对矿物开采的需求，还可以成为关键材料的另一重要来源。
2. 供应链风险评估
报告总结出最有可能引发大容量电池供应链风险的3个方面。一是出口限制、环境和人权问题等政治因素，如中国可能对钴、镍、锂、石墨、成品阳极或阴极材料的出口进行管制；美官方及民间以所谓的涉嫌侵犯人权为由，对其他国家相关产品的限制等；二是市场和经济冲击，包括需求增加导致的钴、镍、锂等材料价格上涨，对高碳排放产品征税或处罚等；三是自然灾害、流行病等不可抗力影响。
3. 政策建议
为确保和推进美国在全球电池供应链中的竞争地位，报告提出了4项政策建议。一是刺激交通运输行业和公共事业部门等对大容量电池的使用需求，推动校车、公交车等的电气化，加强电动汽车充电设施建设；二是加强钴、镍、锂等材料供应源的可靠性，包括加强国内矿物的可持续开采、提炼和回收，投资和扩大全球矿物生产等；三是颁布新的拨款计划并充分利用现有“先进技术车辆管理贷款计划”、《美国复苏和再投资税法》等政策，促进可持续的国内电池材料、电池和电池模组生产 ；四是加大对人员和技术创新的投资，减少对关键材料的依赖，建立美国大容量电池制造研究所等。报告认为，关键矿物和材料是构建繁荣经济和强大国防的物质基础，几乎应用于每种电子产品，其供应链呈现分散、多样化、竞争激烈等特点。自然灾害、不可抗力事件、政治干预等因素都可能造成其供应中断，并对美国的军事、经济和价值观造成损害。报告指出，美国的关键矿物和材料对外依赖严重，其中净进口依赖度超过25%的非燃料矿物产品已从1954年的21种增加至如今的58种；2019年美国稀土元素矿产量占全球总产量12%，进口量占全球总产量的5%。报告估计，2020年中国可控制全球55%以上的稀土开采和85%以上的稀土精炼。美国必须确保关键矿物和材料的可靠可持续供应，以满足美国制造业和国防需求。报告认为，关键矿物和材料供应链主要存在以下5个风险点。一是供应商缺乏多样性且仅分布于少数几个国家，从而导致供应的集中化；二是在国家紧急状态下，部分材料无法从国外获取，且国内也无相应供应源；三是人口老龄化、与外国的人才竞争以及教育培训规模缩减导致劳动力萎缩，造成人力资本差距；四是缺乏抵御市场和经济冲击的弹性；五是他国不公平的外贸行为对美国制造商造成不良影响。报告认为关键矿物和材料的可靠、安全和弹性供应对美国经济和国防至关重要，为此提出了7项政策建议。一是为关键矿物和材料行业制定新的可持续发展标准，并加强美国政府对可持续发展产品的采购；二是扩大国内生产和加工能力，包括制定回收和循环再利用流程和标准，确定国内潜在生产地等；三是利用《国防生产法》及其他授权法案和资金等，激发供应链各环节的生产潜力，并为经过验证的研发能力和新兴技术等提供支持；四是建立政府-行业工作组，探索扩大国内生产以及建立公私合作伙伴关系的机会；五是加大对关键材料研发及相关技术培训和教育的投资力度；六是增加美国储备，包括增加国防储备拨款，采购短缺关键矿物和材料等；七是进一步利用政府间论坛和相关倡议措施等，促进国际合作，并积极利用金融工具，保持对行业的支持和投资。 保持药品供应链的安全、可靠和弹性，对美国的国家安全和经济繁荣至关重要。报告指出，可靠的药品供应链至少要具备三个关键特征，分别是为美国市场制造高质量产品的能力、供应商地理分布多样化以及产品制造商多元化。从20世纪70年代开始，美国医药制造业陆续转移到波多黎各、欧洲、中国和印度等国家和地区。截至2021年3月，在美国食品药品监督管理局注册列表中，有52%的成品制剂生产设施、73%的原料药生产设施、63%的非专利药生产设施以及87%的非专利药的原料药生产设施分布在美国以外。美国卫生和公众服务部通过对120种药物的分析发现，国内原料药生产机构只能生产其中60种药物。图3 全球成品制剂生产设施（左上）、原料药生产设施（右上）、非专利药生产设施（左下）、非专利药的原料药生产设施（右下）分布报告认为，美国药品供应链主要存在以下4点风险。一是成本压力导致了药物制造企业不断向海外转移；二是国内有限的供应商数量及其位置分布相对集中，使得国内供应链更易受到自然或其他灾害影响；三是新冠疫情进一步加剧了国内药品供应链在成品和原料药进口、药品供应监测、产品质量标准等方面的风险；四是美国药品供应链的对外依赖性使其易受外国政府政治因素的影响。为进一步提升药品供应链弹性，报告提出了3项政策建议。一是推动国内生产和国际合作，提升药品产量，包括为国内制造商提供有针对性的投资和财政激励措施，研发新的制造技术，提高供应链透明度，解决新技术带来的监管问题，赋予食品和药物管理局（FDA）收集关键数据的权力，以识别并减少风险等；二是加强应急能力建设，避免出现药物紧缺的情况，包括建立和扩大关键药物虚拟战略储备，与药品和原料药供应商共同持有多余产品，并尽可能地依靠国内供应商特别是小型和弱势企业；三是加强国际合作，与盟国建立伙伴关系，发展安全、弹性的供应链，避免过度依赖非共同利益国家。该报告中明确指出，安全、有弹性的关键产品供应链对于确保美国的国家安全、经济安全以及技术领先地位至关重要。为此，报告提出全面加强美国供应链弹性的六项措施建议。包括：①重建美国的生产和创新能力；②为市场的可持续、高质量发展提供支持；③发挥政府作为关键产品购买者和投资者的作用；④改进国际贸易规则及贸易执行机制；⑤加强国际合作，减少全球供应链中的脆弱性；⑥与工业界积极合作，解决现有供应链短缺问题。这些建议未来将对美国关键产品的制造和研发能力、人才培养、国内和国际合作等多方面产生深远影响。目前，美国政府各部门和机构已经开始执行报告的相关建议，同时启动了第14017号行政令指示的第二阶段任务，即对国防工业基础、公共卫生和生物防务产业基础、信息和通信技术产业基础、能源部门工业基础、运输工业基础以及农产品和食品生产供应链六个关键工业基础部门进行全面评估，并预计于2022年2月提交评估报告。
文本来源：蓝海星智库
责任编辑：中物联物流与供应链金融分会
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